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Regionalismo differenziato, diritto di voto e Pubblica Amministrazione: il quarto weekend del corso IMPACT a Cagliari

Di Veronica Campus

, Enrica Meloni

, Daniele Melis

Il tema del regionalismo differenziato, dell’esercizio del diritto di voto tra tradizione e innovazione e dell’operato sostenibile e duraturo delle Pubbliche Amministrazioni, sono stati al centro del dibattito del quarto weekend del corso IMPACT Sardegna, sede Cagliari “Governo Locale”, che si è tenuto il 24 e il 25 novembre 2023, organizzato in collaborazione con l’Università degli Studi di Cagliari, la SVIMEZ e con il supporto della Fondazione di Sardegna.

Il regionalismo differenziato e la Sardegna con Andrea Giorgis e Gianmario Demuro

I Professori Andrea Giorgis e Gianmario Demuro hanno condiviso un’analisi e delle riflessioni sul tema dell’autonomia differenziata.

Partendo dal Disegno di Legge di iniziativa governativa presentata dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie Roberto Calderoli, dal titolato “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”, il Prof. Giorgis si è soffermato sulle criticità che questo ddl reca:

  • problemi originati dalla stessa formulazione dell’art. 166, terzo comma, Cost. Problema non affrontato nel disegno di legge. Questa disposizione costituzionale, infatti, prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni a statuto ordinario. L’ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono tutte le materie all’art. 117, terzo comma, della Costituzione. L’art. 116, terzo comma, Cost. inoltre presenta una procedura scarna e contraddittoria che potrebbe determinare delle aporie all’ordinamento, derivanti, in particolare, dal passaggio di materie da competenza concorrente a esclusiva di alcune regioni (ad esempio norme generali sull’istruzione, sulla produzione e distribuzione nazionale dell’energia, sui trasporti, sulla comunicazione, sulla tutela e sicurezza del lavoro). Nelle materie concorrenti infatti, le regioni, hanno già degli spazi in cui esercitare una discrezionalità politica nell’ambito del rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato. Attribuire la competenza esclusiva di una o più materie a una determinata regione significherebbe consentirle di legiferare al di fuori della cornice dei principi fondamentali. Occorrerebbe circoscrivere le competenze esclusive.
  • Una legge ordinaria non può vincolare un procedimento previsto dalla Costituzione. Da qui la proposta giunta sia da iniziativa popolare sia da diverse forze politiche, di normare l’attuazione dell’autonomia differenziata con una legge costituzionale.
  • Materie già di competenza esclusiva delle regioni a statuto ordinario: infatti, l’art. 116, terzo comma, della Costituzione, in riferimento all’art. 117, il quale, oltre alle materie di legislazione concorrente, sancisce espressamente che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
  • Il principio di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, indicato all’art. 117, secondo comma, lettera m): solo una volta garantito questo principio di condizioni di uniformità e uguaglianza sociale, economica, sanitaria, infrastrutturale, ecc. si possono immaginare delle forme di differenziazione delle autonomie regionali, quindi diversamente da quanto previsto dal disegno legge Calderoli che prevede un meccanismo perfettamente inverso.
  • L’assenza di una copertura finanziaria nonostante il disegno legge sia collegato alla Legge di bilancio: meccanismo che ha garantito una procedura accelerata e semplificata, escludendo l’introduzione di emendamenti, i quali avrebbero potuto essere riproposti e discussi in aula.
  • Il principio di unità repubblicano potrebbe essere messo in discussione. Il ddl sull’autonomia differenziata infatti riapre il tema del federalismo interno e il superamento della sovranità nazionale.
  • L’assenza della disciplina della modalità di revoca dell’autonomia differenziata. Il ddl prevede le modalità di attribuzione di maggiore autonomia attraverso un’intesa fra Stato e Regione, come sancito dall’art. 116, terzo comma, della Costituzione, ma non disciplina le modalità di revoca del conferimento delle competenze esclusive nel caso in cui venisse posto in difficoltà l’effettivo accesso ai livelli essenziali delle prestazioni garantiti dallo Stato.
  • Art. 10 del disegno legge Calderoli prevede che le pre-intese, che furono stipulate negli anni e amministrazioni regionali precedenti, vengano rilegittimate e proseguano il loro iter legislativo, superando tutta la fase istruttoria in maniera automatica.

Il Prof. Demuro si è poi focalizzato sul caso della Regione Sardegna e sul riconoscimento del principio di Insularità. In particolare, ha sottolineato come già la riforma del Titolo III dello Statuto della Regione Sardegna, la quale ha conferito alla Regione competenze esclusive in materia di sanità e continuità territoriale, abbia causato varie problematiche alla gestione delle materie stesse.

In riferimento all’approvazione del Parlamento, in data 28 luglio 2022, del disegno di legge di revisione costituzionale di iniziativa popolare dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione, il Prof. Demuro ha poi precisato come il testo costituzionale già segua una linea solidaristica individuando, riconoscendo e promuovendo la valorizzazione della differenziazione regionale, in particolar modo della peculiarità delle isole e la rimozione degli svantaggi derivanti dall’insularità.

 

L’esercizio del diritto di voto tra tradizione e innovazione: una riflessione su elezioni, sistemi elettorali e forme di governo con Marco Schirripa  

L’intervento del Dott. Marco Schirripa ha riguardato il prezioso diritto di voto dei cittadini, le diverse modalità di esercizio e le leggi elettorali.

Votare significa esprimere la volontà del singolo all’interno di un procedimento strutturato al fine di pervenire a decisioni collettive di tipo deliberativo o elettivo. Il voto è un atto complesso e le teorie che lo riguardano sono molteplici: alcune individuano il voto come un diritto soggettivo del singolo, una sorta di diritto privato, altre come una funzione pubblica elettiva da esercitare per la composizione delle istituzioni.

I voti, attraverso le leggi elettorali, quindi formule matematiche complesse, vengono trasformati poi in seggi. In Italia vige una legge elettorale variegata per i diversi livelli amministrativi, statali, regionali e comunali, nonché la possibilità di attuare una propria legge elettorale da parte delle Regioni e Province a statuto speciale. Non esiste un sistema elettorale perfetto, ma che si tratti del sistema proporzionale, maggioritario o misto, l’importante è che ai cittadini vengano consegnate leggi chiare e non occasionali che mirino a renderli artefici delle decisioni politiche. In Italia, purtroppo, si assiste spesso al mutamento delle leggi elettorali (dal “Mattarellum” del 93, il “Porcellum” del 2005, l’ “Italicum”, mai applicato, del 2015, e il “Rosatellum”, poi modificato, del 2017). Il turbinio di leggi elettorali susseguitesi in Italia ha portato a una comune percezione per la quale tali leggi sono ritenute ai servizi dei partiti e dei candidati e non degli elettori.

Le leggi elettorali per le elezioni comunali sono quelle più sentite dai cittadini, i quali avvertono il proprio voto come un’effettiva espressione di potere. Il problema principale si percepisce nella legge per le elezioni politiche, nella quale si uniscono logiche del sistema proporzionale con logiche del sistema maggioritario, che all’occhio dell’elettore può risultare molto confuso. Non vi è la possibilità del voto disgiunto che, invece, nelle elezioni comunali garantisce al cittadino la volontà di votare un candidato sindaco di Destra e una lista a supporto del candidato di sinistra.

Un altro punto approfondito dal Dott. Schirripa è quello dell’integrazione alle modalità di voto tradizione di forme espressione del voto alternative per rispondere al grande problema dell’astensionismo elettorale che sta minando il principio di rappresentanza giuridica. L’ordinamento italiano prevede, oltre al metodo tradizionale, il voto per corrispondenza riservato però solo ai cittadini residenti all’estero iscritti all’AIRE o in mobilità per motivi di lavoro, studio, cure mediche per almeno tre mesi.

L’ordinamento non prevede una disciplina per i c.d. “fuori sede” o “astensionismo involontario”, cioè quei cittadini in mobilità all’interno del territorio nazionale. Questa fetta di elettorato riguarda 4,9 milioni di cittadini, quindi circa il 10,5% del corpo elettorale totale. In questa prospettiva, l’Italia necessita delle riforme sulle modalità dell’esercizio di voto ispirandosi agli atri stati europei dove in alcuni è possibile votare per corrispondenza, in altri è possibile delegare il proprio voto, in altri ancora è stato istituito il voto anticipato e in particolare in Estonia è stato istituito il voto elettronico che può essere espresso all’interno delle cabine elettorali. Anche la Commissione UE stessa ha presentato degli indirizzi per la trasformazione digitale del voto elettorale per agevolare la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica.

Il 14 aprile 2022 è stato presentato da parte della Commissione di esperti per indagare le cause dell’astensionismo, istituita nel 2021, il Libro bianco “Per la partecipazione dei cittadini, come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto” per individuare e comprendere le molteplici cause dell’astensionismo e proporre gli strumenti adatti ad eliminare gli ostacoli alla partecipazione al voto. Il Libro bianco delinea conseguentemente una serie di proposte tratte, per la maggior parte, dall’esperienza degli altri Stati democratici e, quindi, già sperimentate sul campo, e strumenti utili per agevolare la partecipazione elettorale. Si propone l’introduzione di un election pass”, un certificato elettorale digitale in sostituzione delle tessere elettorali cartacee, utilizzando la tecnologia ampiamente sperimentata con il green pass. L’election pass sarà verificato in tempo reale al seggio attraverso una apposita app: i cittadini non dovranno più preoccuparsi dello smarrimento della loro tessera elettorale, né di rinnovarla una volta esaurita. Inoltre, potrebbe rendere facilmente praticabili nuove modalità di espressione del voto, in particolare il voto anticipato presidiato presso strutture autorizzate o il voto presso un altro seggio nel giorno delle elezioni (all’interno della stessa circoscrizione/collegio). Il percorso di sperimentazione è slittato dal 2020 al 2023 e finalmente al prossimo 14 dicembre è stata stabilita la prima simulazione di voto online per le consultazioni elettorali.

 

Condurre ed amministrare una Comunità locale in modo sostenibile e duraturo con Filippo Spanu

La prima lezione del 25 novembre, svolta presso la Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche di Cagliari, è stata tenuta dal Dott. Filippo Spanu, Consulente esperto di Programmazione Strategica ed Organizzazione dello Sviluppo Locale e Amministratore Regionale e Comunale in ambito di Programmazione, Bilancio, gestione delle risorse umane e dell’ organizzazione digitale, politiche di cooperazione internazionale e di gestione dei flussi migratori e dal Dott. Matteo Diana, Amministratore presso FCA Consulting, che si occupa di fornire consulenza manageriale rivolta alla Pubblica Amministrazione.

I corsisti hanno avuto modo d’ interfacciarsi con l’ iter organizzativo e strategico del perseguimento degli obiettivi di un mandato. La prima fase della lezione ha chiarito le divergenze tra la conduzione politica e l’ amministrazione di una comunità. Entrambe, elementi salienti di un percorso condiviso all’ interno delle attività afferenti agli affari di pubblico interesse. Il perseguimento dei fini nasce da una visione prospettica, ovvero, da un’ idea di percorso, sottoposta alla condivisione dell’ intera collettività. Ogni fine segue un percorso strategico ben definito, in qualsiasi settore. Riguardo a ciò, la programmazione svolge un ruolo cruciale nella scelta delle decisioni e della strada da intraprendere.

I due docenti hanno accompagnato i presenti attraverso un interessante analisi di esempi concreti, quali il Programma di mandato, delineandone struttura e voci. In esame, sono state poste in evidenza le suddivisioni contenutistiche del documento. Esaustiva è stata la presentazione delle interazioni tra classe dirigente e il corpo elettorale, in merito al processo partecipativo e al coinvolgimento attivo di diversi attori: gli stakeholders, soggetti interessati alla realizzazione di un progetto comune.

Attraverso una lettura tecnica sulla Riforma del Sistema di Contabilità e Finanza Pubblica, l’ attenzione è stata diretta su tre elementi in particolare:

  • il Patto Europlus, “obbligo di recepire le regole del patto”, piano del 2011 con cui alcuni stati membri dell’ Unione Europea si sono impegnati a mettere in atto una serie di riforme politiche che dovrebbero migliorarne la solidità fiscale e la competitività. Il piano è stato sostenuto dal Governo francese e da quello tedesco per poi avere una diffusa adozione da altri paesi dell’ Eurozona. È stato pensato come un successore più severo al Patto di stabilità e crescita, che non è stato attuato in modo coerente. È stato adottato nel Consiglio Europeo nel marzo 2011. L’ adesione è aperta a tutti gli Stati membri dell’ Unione Europea.
  • la Direttiva 2011/85/UE, garantisce l’ osservanza da parte degli Stati membri dell’ obbligo, derivante dal TFUE, col proposito di evitare disavanzi pubblici eccessivi. Nelle premesse della direttiva, si evidenzia l’adozione di regole di bilancio numeriche nazionali solide, specifiche per ciascun paese e coerenti, con gli obiettivi di bilancio a livello dell’ Unione, consentono il rafforzamento della sorveglianza dei bilanci nell’ Unione. Al contempo, si ravvisa l’ opportunità di adottare meccanismi per un monitoraggio effettivo e tempestivo. Tali regole dovrebbero basarsi su un’ analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri.
  • Il Fiscal Compact (Trattato sulla stabilità), firmato da 25 Paesi il 2 marzo del 2012. Accordo che prevede vincoli economici comuni con l’obiettivo di contenere il Debito Pubblico Nazionale di ciascun Paese firmatario, garantendo il principio dell’equilibrio di bilancio.

L’ esegesi di ogni singolo elemento ha evidenziato la presenza di obblighi da parte degli Stati, volti a evitare disavanzi pubblici, mantenere un bilancio in pareggio, rispetto al rapporto Deficit/Pil, nel pieno rispetto di regole volte alla crescita e alla stabilità di ciascuna realtà in seno al contesto europeo.

In seguito, è stato analizzato il Ciclo di Programmazione delle Amministrazioni Pubbliche ( Vedasi Art. 7L. 196/2009), addentrandosi nell’ impostazione delle previsioni d’ entrata e spesa dei bilanci delle pubbliche amministrazioni. Definire le performance attese è il piano d’ ascesa verso la concretizzazione di un obiettivo finale, raggiungibile con mezzi, risorse, soluzioni finanziarie, organizzative e gestionali, in un arco temporale predefinito di breve/medio/lungo periodo.

Nello specifico, il tema è stato affrontato mettendo in luce l’ indice del Documento Unico di Programmazione di un Comune: ogni singola voce ha condotto i presenti ad avere un quadro mirato sull’ organizzazione e gestione dei servizi attraverso indirizzi e percorsi mirati, grazie all’ efficienza di personale adeguato e concretamente formato (elemento indispensabile per la buona riuscita degli scopi prefissati).

Attraverso l’ attività di programmazione, le amministrazioni concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in attuazione degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione e ne condividono le conseguenti responsabilità. Le Regioni individuano gli obiettivi generali della programmazione economico- sociale e della pianificazione territoriale e stabiliscono le forme e i modi della partecipazione degli enti locali all’ elaborazione dei piani e dei programmi regionali. La programmazione si attua nel rispetto dei principi contabili generali contenuti nell’ allegato 1 del D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118. I documenti nei quali si formalizza il processo di programmazione devono essere predisposti in modo tale da consentire ai portatori di interesse di:

  1. a) conoscere, relativamente a missioni e programmi di bilancio, i risultati che l’ente si propone di conseguire,
  2. b) valutare il grado di effettivo conseguimento dei risultati al momento della rendicontazione. L’ attendibilità, la congruità e la coerenza, interna ed esterna, dei documenti di programmazione è prova della affidabilità e credibilità dell’ ente.

Nel rispetto del principio di comprensibilità, i documenti della programmazione esplicitano con chiarezza, il collegamento tra: il quadro complessivo dei contenuti della programmazione; i portatori d’ interesse di riferimento; le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili.

Attraverso uno studio in aula del Dup (Documento unico di programmazione), i presenti hanno potuto analizzare un esempio tabellare, finalizzato a mostrare: obiettivi strategici e operativi, ambito d’ azione e stakeholders finali sull’ impiego di risorse, destinate a genitori lavoratori con figli minori.

Altro oggetto di discussione: il Dup del Comune di Nuoro, con analisi dei termini fissati dallo Statuto, presentazione delle linee programmatiche di mandato, e approfondimento delle due sezioni: Strategica e Operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento, pari a quello del mandato amministrativo, la seconda, pari a quello del bilancio di previsione.

Con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall’ esercizio 2015, gli enti locali non partecipanti alla sperimentazione non sono tenute alla predisposizione del DUP e adottano il documento di programmazione, previsto dall’ ordinamento vigente nell’esercizio 2014.

È stato discusso ampiamente il concetto di armonizzazione, in materia di finanza pubblica, delineando l’ importanza delle regole di base, attraverso le quali perseguire una comunicazione efficace su più fronti, tramite parametri di: chiarezza, trasparenza, misurazione e valutazione dei percorsi strutturali da intraprendere per la buona riuscita di un lavoro progettuale. Nel dettaglio, si è sviluppato un collegamento diretto con la legge del 31 dicembre 2009 n. 196, entrata in vigore il 1 gennaio 2011, e successivamente modificata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, la quale detta nuove norme in ordine alla procedure di definizione degli obiettivi di finanza pubblica. In tale prospettiva, stabilisce che tutte le amministrazioni pubbliche concorrano al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, definiti in ambito nazionale, in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione Europea e ne condividono le conseguenti responsabilità.

La fase finale della lezione è stata dedicata al Bilancio di previsione, documento di tipo contabile, contenente l’ esposizione delle modalità di reperimento delle risorse pubbliche, nel tempo. A riguardo, sono emersi, nel singolo dettaglio, gli elementi costitutivi, susseguiti dalla classificazione delle voci di bilancio (Entrate/Spese).

L’ acquisizione di ogni singolo elemento è diventato contenuto utile per concludere la lezione con un’ esercitazione pratica, attraverso la quale i partecipanti si sono cimentati nella descrizione di un progetto strategico, delineando obiettivi da raggiungere, modalità utilizzate e interazioni per la concretizzazione del progetto.

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